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来源:华广网 编辑:纪菱 2017-01-16 15:30:28

【台海新观察】“柔性台独”下的台湾2016年对外关系

蔡英文上台后,改变马当局“亲美友日和大陆”的政策,将台湾对外政策主轴调整为“倚美联日抗大陆”,路线上由马当局的“活路外交”变为“柔性台独外交”。由于蔡当局拒不承认“九二共识”,两岸失去政治基础,原来两岸间的“外交休兵”默契不在,台对外事务陷入左支右绌的危局之中。

    华广网1月16日讯 题:“柔性台独”下的台湾2016年对外关系

    作者 任冬梅

    蔡英文上台后,改变马当局“亲美友日和大陆”的政策,将台湾对外政策主轴调整为“倚美联日抗大陆”,路线上由马当局的“活路外交”变为“柔性台独外交”。由于蔡当局拒不承认“九二共识”,两岸失去政治基础,原来两岸间的“外交休兵”默契不在,台对外事务陷入左支右绌的危局之中。

    一、2016年台湾对外关系回顾

    马英九执政时期以“九二共识”和“活路外交”维系台湾对外关系,扩大了国际参与,包括台湾获邀出席世界卫生大会(WHA)、获邀提高层级出席亚太经济合作会议(APEC)、参与国际民航组织(ICAO)等。但蔡英文执政后拒不承认“九二共识”,国际组织参与上“两岸协商,个案安排”的模式也难以为继。2016年,蔡当局力图维持对外关系现状,并有所突破。

    (一)频繁出访,以“经援”固“邦谊”

    蔡英文上台后,由于不愿承认“九二共识”,且推行“亲美日抗大陆”的“柔性台独外交”政策,使得仅存不多的“邦交国”与台湾断交传闻甚嚣尘上,蔡当局为防“断交”只能频繁出访“固邦”。蔡英文于6月24日至7月2日出访了巴拿马和巴拉圭,并提出“踏实外交”的理念。8月中旬“副总统”陈建仁访问多米尼,9月再度出访梵蒂冈。2017年伊始,蔡英文又马不停蹄赴拉美四国访问。蔡的“踏实外交”表面看是通过“经贸交流”、“民主价值”等“固邦”,实则是继续以经援“固邦”,并以“务实”方式推行“柔性台独”。12月20日,圣多美和普林西比宣布与台湾“断交”,让蔡的所谓“踏实外交”彻底破产。岛内舆论普遍认为,未来蔡若不及时调整两岸政策,台湾的“断交潮”将随时爆发。

    (二)提升与美国的实质关系

    蔡英文当选前后,以各种方式向美国表达其两岸政策上“有沟通、不挑衅、零意外”,获取了美国的信任。蔡团队持续在美国经营与国会及部分友台人士的关系,利用公关公司配合台“驻美代表处”进行游说活动。2月,蔡将三只小猪图画送给美国总统候选人希拉里,以输诚示好,在特朗普最终胜选后又紧急“修复”与其关系,耗费数百万新台币,建立与特朗普团队的沟通管道,并最终于12月2日晚与特朗普进行了通话,打破美台“断交”以来37年的惯例,被台当局认为是“台美关系的重大突破”。为达到“联美抗陆”的目的,蔡英文加大对美国的倚靠力度,台美实质关系取得了新发展。

    一是台美高层交往频繁。在台当局力邀下,美国参议院军事委员会主席约翰•麦凯恩(John Sydney McCain III)6月率多位重量级美国参议员访台,是时隔24年后美国参议院军委会主席再度率团访台。此外,美国务院主管APEC事务资深官员马志修(Matthew J. Matthews)、众议院外委会主席罗伊斯(Ed Royce)等也相继访台,台“国安会秘书长”吴钊燮等也多次秘密访美。

    二是促使美国会通过多项友台法案。在蔡团队的持续经营与游说下,美参众两院相继通过对台“六项保证”(Six Assurances)是美台关系“重要基石”的法案。3月18日,美国总统奥巴马签署了美国参众两院通过的支持台湾成为国际刑警组织(INTERPOL)观察员的法案。7月19日,共和党首次将对台“六项保证”纳入党纲,执笔撰写党纲的共和党全国委员会委员叶望辉(Stephen Yates)称,此举是共和党以历年来“最强语言”确认美台“友谊”和对台承诺。

    三是台美军事合作与交流有较大突破。12月23日,奥巴马签署《2017年度国防授权法案》(NDAA),首次写入“美台高层军事交流”内容,突破以往限制,允许美防长助理以上级别文官及现役军官赴台交流。还有消息指出,台美日三方已互相开通军机识别码,在三方雷达屏幕上显示相同颜色。2016年“美台国防工业会议”上蔡英文的“国防自主”政策也得到美国原则上的支持,并进入实质讨论阶段。

    (三)与日本打造“战略伙伴关系”

    蔡英文的亲日立场非常明显,而安倍是1972年以来最亲台的日本首相,台日寻求加强合作正是“抗中需要彼此的力量”。蔡英文上台以后,开始推动台日关系朝“战略伙伴关系”方向发展。2016年1至10月台日贸易总额超过498亿美元,较去年同期增长2.81%,日本依然是台贸易入超最大来源地。但由于在冲之鸟礁渔权、核灾区食品进口等问题上,蔡当局不敢完全违逆民意倒向日本,台日关系还有不少矛盾待解。

    一是通过个人关系展开媚日“外交”,台日互动频繁。去年蔡英文就曾访日,并受到安倍家族的接待。今年蔡先后会见了日本议员联盟日华恳谈会干事长古屋圭司、日本交流协会会长大桥光夫、安倍晋三胞弟岸信夫、安倍晋三的母亲安倍洋子等人;蔡英文“就职典礼”,日本派出最大规模250余人的“观礼团”;8月,苏嘉全率规模最大的“立委”团访日,并称台日是“同哭同笑”的“夫妻关系”。

    二是有意拉高人员交流层级,并建立新的沟通机制。蔡在对日人事上费尽心思,任命前“行政院长”谢长廷、前“总统府秘书长”邱义仁等党内知日派要角驻日和掌管亚东关系协会。5月,旨在推进台日交流的台“立法院”议员团体“台日交流联谊会”成立;而临时拉高层级的首次“台日海洋事务合作对话”,则成为台日间具有战略性的高层级的新的对话机制。

    三是多方面迎合日本立场。蔡英文上台后,尽力淡化台日矛盾,对于慰安妇问题、历史问题只字不提,通过废止“微调课纲”美化日本殖民统治。在冲之鸟礁议题上更是无原则让步,称在“冲之鸟是礁还是岛”问题上“不采法律上的特定立场”,更放弃了台湾渔民在冲之鸟礁附近打渔的渔权。此外,还欲开放福岛核灾区农产品进口,只因民意压力巨大而暂时受阻。


    (四)以推动签署双边投资协议为重点推进台欧关系

    2016年1-10月,台湾与欧盟贸易总额超过466亿美元,较去年同期增长4.36%。欧盟是台湾第五大贸易伙伴,占台湾对外贸易比重为9.7%,台湾则是欧盟在亚洲第七大贸易伙伴,欧商是台湾最大外资来源,台欧双边经贸关系密切。2016年,台当局以推动台欧(盟)签署双边投资协议(BIA)为重点,持续推进与欧盟及欧洲国家的经贸文化关系,并争取其支持台湾扩大国际参与。3月,马英九接见欧洲议会议员访问团时,重申希望与欧盟签署BIA。5月台湾与欧盟在台北共同举办“欧盟创新周”活动(European Innovation Week),推动双边产业对话。6月,蔡英文出席欧洲商会的“欧洲日晚宴”时表示,“强化与欧盟合作关系正是时候”,希望双方尽早召开BIA的相关准备工作。7月5日,欧洲议会就欧盟执委会“贸易及投资政策文件”通过决议案,其中包含吁请欧盟执委会立即与台湾启谈投资协定(BIA)的条文。11月26日,台欧经贸咨商会议在布鲁塞尔召开,双方针对技术障碍、农畜产品检疫、知识产权、药品审查等多个项目进行协商。欧盟同意将原先1年2次的知识产权保护协商改成1年1次。11月29日,台湾资通产业标准协会(TAICS)与欧洲电信标准协会(ETSI)正式签订合作协议,在该合作架构下,ETSI将协助台湾接轨欧洲产业标准,提早进行国际产业布局。

    (五)意图拓展“国际空间”接连受挫

    一是以弹性策略试图扩大国际组织参与。蔡英文执政后,以更柔软的姿态千方百计寻求参与国际组织。5月世界卫生组织向台湾发出加注联合国2758号决议及一个中国原则的邀请函,蔡当局仍确认派“卫福部长”林奏延参加世界卫生大会,且全程使用“中华台北”名称,刻意低调谨慎。在获悉有可能无法参与国际民航组织(ICAO)大会时,蔡当局主动向大陆呼吁“两岸协商”。此外,蔡当局为达参会目的,在今年APEC会议的人选上,以及联合国气候变迁纲要公约第22届缔约方大会(UNFCCC COP22)上,都做出弹性安排。但由于蔡的务实只是策略性的,其实质仍是不承认“九二共识”,因此ICAO和国际刑警组织(INTERPOL)大会最终都将台湾拒之门外。

    二是积极推动“新南向政策”但成效有限。为扩大台湾对外经济关系多元化,减少对大陆的经贸依赖,提升与东南亚等地的实质关系,蔡当局“新南向政策办公室”于6月正式成立。9月5日,“行政院”推出“新南向政策推动计划”,以4年为期投入42亿元新台币,增强与东盟10国、南亚6国以及澳大利亚、新西兰等18个“南向”国家的广泛连结。9月12日,台湾与印度签署“航空服务协定”及“农业合作了解备忘录”,作为“新南向”推动的成果之一。但由于存在组织架构零乱、方向不明,资金投入不够,以及违反市场规律、相关国家投资环境不佳、未来执行困难等诸多问题,岛内普遍不看好“新南向政策”的实施效果。

    二、2017年台湾对外关系展望

    (一)台湾被动性加大,更依赖美日

    在明年中美两国博弈的大背景下,蔡当局若继续坚持“倚美联日抗大陆”的对外政策,则台湾将更加失去主动性,只能被美日的利益所绑架,被动配合美日的战略布局,沦为美日和大陆对抗的筹码。未来蔡当局很有可能在“美猪”、南海等议题上继续向美国妥协,并花费巨资进行对美军购;而在对日上则很可能进一步出卖台湾渔权,开放福岛核灾区食品进口,以换取日本的支持。而在台湾利益被不断出卖之后,蔡当局只能更加依赖美日,由此进入不断被动沉沦的恶性循环。

    (二)“国际空间”将大大压缩

    由于蔡当局一直拒绝承认“九二共识”,并不断倚靠美日、对抗大陆,导致两岸间的“外交休兵”已不复存在。在圣多美和普林西比与台湾“断交”后,其他“邦交国”如梵蒂冈、巴拿马、危地马拉等也频传将与台“断交”,台仅剩的21个“邦交国”岌岌可危。如果蔡英文继续固守两岸僵局,不排除台湾未来将面临“邦交”崩盘危机,在国际组织参与上也只会不得其门而入。

    (三)“台独”行动可能增多

    面对欲打“台湾牌”的美国总统特朗普,岛内“台独”势力沾沾自喜、蠢蠢欲动,再加上蔡英文施政绩效不彰,“独派”向蔡英文施压力度增大。12月26日,民进党“立委”王定宇提“台湾外交正名”案获“立法院外交文员会”通过,内容为台当局对外互动时尽量采取“台湾”名称。2017年1月1日,日本驻台代表机构“交流协会”正式更名为“日本台湾交流协会”,被绿营认为是“台日自‘断交’后的最大突破”。在岛内外形势及“独派”压力下,未来蔡当局在“外交正名”、“加入联合国”等议题上或将有更多操作。

    (四)台当局应回归两岸正道

    两岸关系是台湾对外关系的基础,只有将两岸关系置于台湾对外关系之上、建立起两岸的政治互信,台湾对外关系才能有更多的发展空间。陈水扁时期,两岸关系充满动荡,台海危机一触即发,台湾对外关系也随之烽火四起,国际活动空间急剧萎缩;马英九时期,两岸关系发展良好,两岸政治互信不断强化,台湾对外关系也柳暗花明获得生机。现在蔡英文与马英九的路线相背而行,却在陈水扁的老路上渐行渐远。未来台当局只有及时从根本上调整两岸政策,回归两岸同属一中的正道,才能彻底走出现在的对外困局。(本文作者为中国社会科学院台湾研究所助理研究员)

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专家方阵

  • 任冬梅

    任冬梅,女,重庆人。本科就读于华东师范大学文科基地班,毕业保送至北京师范大学文学院,先后获得文学硕士、博士学位。现为中国社会科学院台湾研究所助理研究员。 从事台湾及两岸问题研究,发表有《试述台湾学运的历史沿革与演变特点》等学术论文,并在《两岸关系》、《统一论坛》及各大专业涉台网站等发表评论近百篇。

  • 许川

    许川,东南大学台湾经济研究所特约研究员。

  • 王敏

    王敏,男,安徽安庆人,1984年12月出生,中国人民大学经济学博士,现为中国社会科学院台湾研究所经济研究室助理研究员,两岸关系和平发展协同创新中心成员,主要从事两岸经贸及台湾对外经济关系研究,先后主持或参与国家社科基金、国务院台办、司法部等课题多项,在《台湾研究集刊》、《台湾研究》、《亚太经济》等核心期刊发表学术论文多篇,参编《投资台湾指南》等著作。

  • 李文艺

    李文艺,浙江大学台湾研究所博士后,助理研究员。

  • 陈桂清

    陈桂清,常用笔名田苇杭,中国社会科学院台湾研究所助理研究员;中山大学博士;研究方向:台湾政治、两岸关系;发表论文《民进党两岸政策转型的影响因素及走势探析》、《浅析“一个中国框架”》、《“一个中国框架”与“国家未统一前”的两岸关系建构》等。